究竟是征收拆迁，拆违建，还是拆危房？

究竟是征收拆迁，拆违建，还是拆危房？

——浙江象山：打着建造民法典公园的幌子违法强拆

主题词：

浙江 象山  丹东街道  下半河村  余忠良  郑爱萍 

征收集体土地民法典广场  违法建筑  危房   同地段不同价   政府  违法   强拆   打赢了官司  少得了安置补偿  村干部  一户两宅  

内容提要：

浙江省象山县丹东街道下半河村村民余忠良一家的房屋，居然先后被适用拆危建、拆违建、征收三个方面的法律法规来对待，强拆时，限制了全家三四个人的人身自由，北京的一家律师事务所帮助打赢了确认被告象山县人民政府强拆违法的官司，得到的安置补偿还没有不打官司的家庭得到的安置补偿多，现在，余忠良、郑爱萍一家仍然在遥遥无期的诉讼和信访的征途上艰难地跋涉…………

正文：

早在八年前的2017年，笔者就因为调查一个案子来到象山县。

象山县是中国浙江省宁波市下辖县，位于东海之滨，居长三角地区南缘、浙江省东部沿海，三面环海。象山县拥有6000多年文明史、1300余年立县史。

《史记》记载的徐福受秦始皇派遣“入海求仙”、率领数千童男童女寻找长生不老之药的传说，公元前210年，就发生在这里。

2019年12月，成为全国乡村治理体系建设试点单位；2024年，象山县入选全国百强县市名单，排名第51。

就是这样一个县，在2021年8月26日，发生了一起强拆事件，受害的当事人就是余忠良、郑爱萍一家。

事情的来龙去脉如下：

一、 改造扩建人民广场，兴建民法典主题公园。

2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》开始实施。

紧跟国家依法治国形势的象山县领导，2021年7月，他们做出了在象山县城中心人民广场建造民法典主题公园的英明决定。并发布了《象山县人民政府关于象山县人民广场周边区块改造项目房屋征收决定的公告》、并制定了《象山县人民广场周边区块改造项目集体土地房屋拆迁补偿实施方案》和《象山县人民广场周边区块改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。

余忠良、郑爱萍一家修建不到二十年的楼房，就在征收拆迁范围之内。

因为象山县人民政府在方案中的第一句话就是征收目的：“为了改善旧城区人居环境，提高居民生活质量”，“彻底改善居住条件”，他们一家都很支持征地拆迁，也希望自己家的生活能够更加美满一些。

可是，意想不到的事情发生了——

二、居住了多年的房屋被认定为违章建筑。

2021年4月2日，象山县房屋征收中心发布《关于暂停办理有关事项的通知》。

就在征收工作逐步深入开展的时候，2021年8月10日，象山县综合行政执法局向余忠良送达了一份接受调查处理决定书，称：

本机关2021年8月10日14时，在丹东街道下半河路巡查发现你实施了涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，本机关对你涉嫌的违法行为依法开展调查，请你务必于2021年8月11日9时，到丹南路743号三楼会议室接受调查询问。

2021年8月18日，象山县综合行政执法局向向余忠良送达了《行政听证告知书》。

2021年8月19日，象山县综合行政执法局做出（2021）甬象建设一决字第25号《行政处罚决定书》，认定余忠良违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条和《宁波市综合行政执法机关行政处罚自由裁量权实施办法》、《宁波市综合行政执法机关行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，做出如下处罚：

自收到《行政处罚决定书》之日起3日内自行拆除违法建筑。

但是，在余忠良诉讼期间，象山县综合行政执法局并没有停止向余忠良频繁送达法律文书：

2021年8月23日，该局向余忠良送达了《履行义务催告书》。

2021年8月26日，该局向余忠良送达了《强制拆除公告》。

2021年8月26日，该局向余忠良送达了《行政强制执行决定书》。

2021年8月26日，该局向余忠良送达了《行政强制执行决定书》。

2021年8月26日，象山县人民政府向象山县丹东街道办事处送达了《关于责成强制拆除违法建筑的通知书》，，责成由象山县丹东街道办事处采取强制措施的主体单位。

余忠良不服，2021年8月30日，2021年9月1日以象山县综合行政执法局为被告，分别向依法向宁波市江北区人民法院提起两个行政诉讼。 

2022年3月29日， 宁波市江北区人民法院做出（2021）浙0205行初70号行政判决，撤销了象山县综合行政执法局于2021年8月19日做出的（2021）甬象建设一决字第25号《行政处罚决定书》。

2022年3月29日， 宁波市江北区人民法院做出（2021）浙0205行初69号行政判决，撤销了象山县综合行政执法局于2021年8月26日做出的（2021）甬象建设一决字第9号《行政强制执行决定书》。

到了这里为止，象山县综合行政执法局及其象山县人民政府强制拆除余忠良的法律依据已经全部被撤销。

 可是，与此同时，牢固的房屋成为违章建筑——

三、将房屋的建造时间人为地提前10年，余忠良的合法建筑变成了危房。

2021年8月26日，象山县住房和城乡建设局给象山县人民政府打了一份报告（其实应该是请示才对，报告是在事后或者阶段工作完成后的行文。）：

丹东街道下半河村329号房屋，经专业机构短期倒塌风险评估，该房屋上部结构构造措施不完善，结构整体性较差，结构构件损伤严重(承重墙开裂，现浇板开裂等)。受拆违施工影响短期倒塌风险大，存在现实危险。为了防止突发安全事故危害公共安全，保障人民群众生命财产安全。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十一条、第二十八条之规定，应立即启动房屋使用安全应急处置预案，对该房屋实施拆除处理。

2021年8月26日，象山县人民政府向余忠良送达了《象山县人民政府关于对丹东街道下半河村329号房屋采取应急处置通知书》，称：

余忠良:

经评估论证，位于丹东街道下半河村329号房屋目前存在现实危险，已不能保证正常居住安全。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第(五)(六)项之规定，限你及其他房屋使用人自接到本通知之日立即撤离该处房屋，逾期未撤离的，本人民政府将实施统一帮助撤离，并对该房屋实施强制拆除。

我们可以看到，象山县住房和城乡建设局和象山县人民政府这一天的行政效率是惊人的高，那边丹东街道办事处刚刚把违建拆完，这边就立即知道了余忠良三层合法建筑已经被他们拆成了危房。

丹东街道办事处的效率也很高，他们余忠良一家的房屋拆完未经批准的房屋之后，马上就知道了已经给拆成了危房，是不是故意拆成危房我们不得而知。

但是，丹东街道办事处不但很快制作了一份《象山县城乡房屋短期倒塌风险评估意见书》，经办人是许一舰。

与此同时，远在浙江省宁波市江北区风华路818号的宁波大学建筑设计研究院有限公司，也是神速地到达现场，并紧急制作了一份《短期倒塌风险评估意见书》。

三位正直地评估专家做出了“建议予以整体拆除处理”的意见，便很快得到实施。

笔者及其震惊地发现：丹东街道办事处制作的《象山县城乡房屋短期倒塌风险评估意见书》和宁波大学建筑设计研究院有限公司制作的《短期倒塌风险评估意见书》，在房屋基本情况的位置，建造年份出奇的一致：90年代，上个世纪90年代。

而事实是：

余忠良的浙（2017）象山县不动产权第0000416号不动产登记证记载，余忠良的房屋是2003年竣工的。

由此可见，丹东街道办事处和宁波大学建筑设计研究院有限公司在申请评估和进行评估时，并没有认真审查最基本的房屋材料，故意弄错建筑年限。

《农村住房安全性鉴定技术导则》第二十八条规定：

“农村住房安全性鉴定报告应包括下列内容，可采用表格形式或文字报告形式。

1、农户基本信息：包括户主姓名、身份证号码、联系电话、贫困户类型、家庭人口等。

房屋基本信息：包括所在地址、建造年代、建筑面积、层数、开间、抗震设防烈度、结构形式、承重构件种类、围护墙体材料、楼（屋）面类型及材料等，使用历史和维修情况。

2、鉴定机构，鉴定人员及鉴定日期。

3、房屋危险程度鉴定等级，包括各组成部分（构件）、房屋整体危险程度鉴定等级。

4、防灾措施鉴定结果。

5、鉴定结论及处理建议。

6、调查记录、房屋简图及照片等附件，调查记录应有现场调查人员、农户签字，通过走访建筑工匠了解房屋建造情况时应有工匠签字。”

《民用建筑可靠性鉴定标准》规定：

“民用建筑可靠性鉴定报告应包括下列内容:

建筑物概况:

2、鉴定的目的、范围和内容:

3 检查、分析、鉴定的结果:

4 结论与建议;

5 附件。

12.0.2鉴定报告中，应对c级、d级构件及C级和D级检查项目的数量、所处位置及其处理建议，逐一作出详细说明。当房屋的构造复杂或问题很多时，尚应绘制G级和级构件及G级和D,级检查项目的分布图。12.0.3对承重结构或构件的安全性鉴定所查出的问题，应根据其严重程度和具体情况有选择地采取下列处理措施:

1 减少结构上的荷载;

2 加固或更换构件;

3 临时支顶:

4 停止使用:

5、拆除部分结构或全部结构”

正文只有三页的《短期倒塌风险评估意见书》，不但缺少上述规定的项目，而且，所附的照片第一张完全是伪造，第四层、第五层已经拆完，第一张照片却还有第四层、第五层，我们严重怀疑，宁波大学建筑设计研究院有限公司是否到了现场？是否在故意伪造鉴定结论？

还有，宁波大学建筑设计研究院是根据哪一条法律法规的规定给余忠良的房屋进行评估的？

反正，你余忠良家的房屋如果不是违法建筑，就是危房，总之找尽一切理由必须把你的房屋拆除。由此我们可以看出，象山县政府及其有关丹东街道办事处、综合行政执法局和住房和城乡建设局等部门，在强拆余忠良一家房屋的时候，是根本弄不明白法律法规规定的，根本是心虚的，他们才弄出两种强拆的理由。其实，征收开始，只能适用有关征收的法律规定。

四、通过诉讼得到的赔偿低于行政赔偿决定的数额。

余忠良的房屋被强制拆除被确认违法之后，提起了行政赔偿确认申请。

2022年12月7日，象山县人民政府做出了象行赔字【2022]1号行政赔偿决定书，决定如下:

一、支付赔偿请求人余忠良赔偿金5，957，133元。

二、以2382853元为基数自2021年11月1日起按贷款市场报价利率向余忠良赔偿利息损失至实际赔偿之日，以3574280元为基数自2022年2月4日起按贷款市场报价利率向余忠良赔偿利息损失至实际赔偿之日。

三、驳回赔偿请求人余忠良的其他赔偿请求。

2022年2月22日，余忠良聘请北京的律师依法提起了行政诉讼，请求法院确认被告象山县人民政府于2021年8月26日拆除余忠良位于象山县丹东街道下半河村329号房屋的行为违法。

2022年7月4日， 宁波市江北区人民法院做出（2022）浙02行初18号行政判决书认定：

“从事实情况来看。房屋拆迁补偿安置方案经市、县级人民政府批准并公告实施的情况下，拆迁范围内的房屋，无论是合法建筑还是违法建筑，一般均应在拆迁程序中加以处置，无需另行开启违法建筑处置或排危等法律程序,从而确保拆迁范围内的房屋被以相同的规则加以处置。换言之，拆迁范围内即便存在违法建筑或危房，也应在拆迁过程中一并加以处理，”

从根本上否认了象山县人民政府和有关部门认定余忠良的房屋为违建和危房的决定错误，因此做出判决如下：

确认被告象山县人民政府强制拆除原告余忠良位于象山县丹东街道下半河村329号房屋的行为违法。

紧接着，余忠良仍然聘请北京某所的律师于2023年1月5日再次向宁波市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。

请求法院判决:：

1、撤销象行赔字[2022]1号《行政赔偿决定书》；2、象山县人民政府在被拆除房屋的同等地段给予置换相同面积的住宅房屋500平方米;如不能提供置换房屋，则赔偿损失共计10000000元;3、赔偿因物品财产及装修损失2284390元；4、赔偿过渡费46200元；5、.赔偿精神赔偿费450000元;6、赔偿房屋出租收入损失133600元;7、以上述赔偿总额12914190元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，支付自2021年8月26日起至实际赔偿之日止的利息。

2023年5月31日，宁波市中级人民法院做出（2023）浙02行赔初1号行政赔偿判决书，判决被告象山县人民政府赔偿如下损失：

被告象山县人民政府赔偿原告余忠良案涉房屋总价值的50%为1903222.55元、货币补助285483.43元、再增加面积补助的50%为276760元、临时安置费15750元、停产停业补助331452元、一次性搬迁补偿费75000元、按时签约搬迁奖励费380644.57元，提前签约奖励费50000元、提前腾空奖励费30000元、网格化100%签约搬迁奖励费60000元、整村100%签约搬迁奖励费20000元和未经审批建造四、五层的价值283409.94元，合计3 711 722.79元，以及自2021年8月26日起至实际清偿日止、按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算的利息损失。

被告象山县人民政府以案涉房屋总价值的50%为1903222.55元和再增加面积补助的50%为276760元，合计2179982.85元的金额依照《象山县人民广场周边区块改造项目征收集体所有土地房屋拆迁补偿实施方案》的具体安置程序和结算方式确定调产安置面积为原告余忠良提供安置用房，产权调换面积补助、上靠面积补助、公摊面积补助根据安置房实际选择情况，按《象山县人民广场周边区块改造项目征收集体所有土地房屋拆迁补偿实施方案》规定结算差价，并按照2625元/月的标准支付从2021年8月26日起至产权调换房屋交付6个月的临时安置费。

上述赔偿总额为：3,988,482.79元。

这一判决，低于象山县人民政府做出的5，957，133元的赔偿。

余忠良不服一审判决，向浙江省高级人民法院提起了上诉，上诉请求和一审诉讼请求一致。

2023年10月13日，浙江省高级人民法院做出（2023）浙行赔终14号行政赔偿判决书，驳回了余忠良的上诉，维持原判。

一二审判决结果还没有行政赔偿决定给的多。

由此引起了余忠良和郑爱萍夫妇之间的争吵和矛盾加剧。

五、原审法院判决违法性评析。

对宁波市中级人民法院做出的 (2023)浙02行赔初1号行政赔偿判决和浙江省高级人民法院做出的（2023）浙行赔终14号行政赔偿判决书，笔者认为，本案原审判决在事实认定、法律适用及程序保障方面存在重大违法情形，严重侵害了当事人合法权益，亟待纠正。

我们下面对其违法性进行具体评析：

（一）评估程序违法，剥夺当事人法定权利。

1. 评估实体违法：

《国有土地上房屋征收评估办法》第九条一款规定：

“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。”

第十二条明确规定：

“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。

被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。

房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。”，

但原审采信的所谓《分户报告》未记载任何实地勘查记录，亦无房屋内外影像佐证。评估机构仅凭图纸推算面积、装修价值，导致关键事实认定失实。

2. 程序违法 

《宁波市征收集体土地房屋拆迁条例实施细则》第十九条、第二十一条规定，评估结果公示期不少于10日，剥夺了当事人余忠良的异议权，程序瑕违法直接导致评估结果没有任何可信度，依法不得作为赔偿依据。

（二）混淆补偿与赔偿的性质，违反《国家赔偿法》惩戒原则。

1. 赔偿标准违法 

原审以2021年制定的《实施方案》为赔偿基准，未考虑2021年8月至判决时（2023年）房价上涨因素。周边商品房均价已达2万元/㎡，而原审按1.38万元/㎡补偿标准计算，导致赔偿金额显著低于市场价值，违反《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条二款的规定“违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”

2. 违法责任未惩戒 

强拆行为被生效判决确认违法，但原审未体现对违法行政行为的惩戒性赔偿。而原审简单套用低价的补偿标准，实质将违法强拆等同与合法征收，让违法者逃避了责任，违背了立法精神。

（三）遗漏重大损失赔偿项目，举证责任分配错误。

1. 屋内物品损失认定错误  

公证书未完整记录物品清单，未通知原告到场确认，且未载明物品转移保管细节，无法证明损失不存在。根据《行政诉讼法》第三十八条二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”

2. 租金及停产停业损失漏赔  

租金损失：房屋一二三层用于出租，强拆导致租金收益丧失，属于直接的财产损失。

3. 精神损害赔偿违法驳回  

强拆当日非法拘禁原告全家多人，符合《国家赔偿法》第三十五条“侵害人身权致严重后果”情形，原审以“未侵害人身权”为由驳回，属事实认定错误。

本案原审在评估程序、赔偿标准、举证责任及程序权利保障等方面存在系统性违法，严重损害司法公正。

六、我们的几点疑问。

关于本案，有很多的疑问，因为篇幅所限，仅就如下几个问题，请原审法院和象山县政府及其涉案部门能够予以回答：

1、你们扩建的人民广场，建造的民法典主题公园，本来就是为人民着想，宣传普及法律法规的，在余忠良一家的案件中，你们做的却完全相反，这是什么原因？

2、《土地管理法》第四十八条规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。你们宁波市和象山县是怎样贯彻的呢？

3、一二审法院做出的生效判决，居然存在那么多的错误和违法之处，你们就是这样贯彻总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的吗？还是你们只对余忠良这样？

4、故意在房屋建造时间上造假，采取多头堵得执法手段，象山县政府及其涉案部门的工作人员的法律水平和素质都是如此吗？

5、强拆之日，限制余忠良的女儿、儿子、妻妹多个人60小时左右。法律依据何在？是否构成非法拘禁？

6、此次强制拆迁，已经给余忠良一家造成巨额经济损失，不论是谁来赔偿，强拆的单位和部门、个人等都已经涉嫌故意损毁公私财物罪，是否应该移交司法机关查处？

7、本案两家公司在房屋鉴定和评估方面存在的违法行为，是否应该追究其法律责任？

8、郑振林作为下半河村村书记、村主任郑家雷的侄子，以及郑家雷本人，居然一户两个户头，是否涉及非法贪占问题？

9、象山县及其半河村给村民安置补偿问题上，在对待出嫁女等问题上，是否存在严重的男女不平等？

有关问题我们将进一步认真调查甄别。

我们希望，象山县和宁波市的有关单位、部门和领导能够给我们一个满意的答复。

有关余忠良和郑爱萍一家的案件今后何去何从，我们将应予以密切关注。

2025年5月14日星期三于北京

编后话：

本文形成之后，为了慎重起见，专门邮寄送达：宁波市中级人民法院、象山县人民政府、中共象山县纪律检查委员会和象山县监察委员会、中共象山县委员会政法委员会、象山县人民法院、象山县公安局、象山县人民检察院、象山县自然资源和规划局、象山县住房和城乡建设局、象山县综合行政执法局、象山县丹东街道办事处、象山县丹东街道下半河村村民委员会、宁波大学建筑设计研究院有限公司、宁波天衡房地产估价事务所有限公司进行反映、调查和征求意见。经过中国邮政网站查询，他们已经如期收到。

至今已经两个多月过去了，截止到本文发稿时止，当地有关街道办和政府和当事人余忠良一家进行了接触和沟通，但是，并没有依法拿出书面意见，其他单位和部门也没有向我们和余忠良一家反馈书面意见和建议。为此，将这份调查报告在此发表。文章发表之后，如果有关单位、部门和个人对本文有什么意见、建议和补充纠正，仍然可以提出，我们会给与充分重视。

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